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September 2001
Public Private Partnerships

1. Begriff und Erscheinungsformen

Bei Public Private Partnerships geht es darum, dass öffentliche Aufgaben durch den Staat gemeinsam mit privaten Unternehmen und unter Einsatz privater Finanzierungsmittel erfüllt werden.

 

In Deutschland gibt es in einigen Bereichen wie etwa im Städtebaurecht seit langem Kooperationen zwischen öffentlicher Hand und Privatunternehmen. Privatfinanzierungsmodelle und Kooperationen mit privaten Partnern bei öffentlichen Aufgaben finden aber erst in jüngster Zeit ein verbreiteteres Interesse. Diese Entwicklung vollzieht sich derzeit unter den Stichworten vom schlanken Staat, der Verantwortungsteilung, der Privatisierung öffentlicher Aufgaben sowie der Kooperation zwischen Staat und Privaten. Veranlasst ist diese Entwicklung durch ein gewandeltes Verständnis von den Aufgaben des Staates, die knappe Haushaltslage und die Notwendigkeit, die öffentliche Infrastruktur und den Standard öffentlicher Dienstleistungen zu modernisieren und effektiver als bisher zu gestalten. Die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland bedingt dabei, dass auf unterschiedlichen Ebenen zwar durchaus Modellvorhaben verwirklicht worden sind, dass eine einheitliche und gezielte Verbreitung von Public Private Partnerships aber erst nach und nach erfolgen wird.

 

Um öffentliche Aufgaben zu erfüllen, werden private Unternehmen und private Finanzierungsmittel in unterschiedlichen Formen eingesetzt. Die wichtigsten sind folgende:

 

  • Materielle Privatisierung: Vollständige Veräußerung eines staatlichen Unternehmens.
  • Formelle Privatisierung: Der Staat erfüllt eine öffentliche Aufgabe mit Instrumenten des Privatrechts, insbesondere durch ein Unternehmen in privater Rechtsform wie etwa der Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH), die ihm zu 100 % gehört.
  • Betreibermodell: Die öffentliche Hand bleibt gegenüber dem Bürger für die öffentliche Aufgabe verantwortlich und zieht auch die Nutzungsgebühren von den Bürgern ein. Für die Durchführung der öffentlichen Aufgaben schaltet die öffentliche Hand aber ein privates Unternehmen ein, das die hierfür notwendige Anlage, etwa eine Kläranlage für die Abwasserbeseitigung, errichtet und betreibt. Hierfür erhält das private Unternehmen von der öffentlichen Hand ein Betreiberentgelt.
  • Konzessionsmodell: Der private Konzessionär erbringt aufgrund einer Konzession, die ihm die öffentliche Hand erteilt hat, seine Leistungen direkt an den Bürger, z. B. im öffentlichen Personennahverkehr oder bei mautpflichtigen Fernstraßenabschnitten wie Tunnel oder Brücken.
    Kooperationsmodell: Hierbei geht es um Unternehmen in privater Rechtsform, an denen der Staat oder eine staatliche Institution einerseits und ein privates Unternehmen andererseits beteiligt sind und die öffentliche Aufgaben wie etwa die Abfallentsorgung erfüllen.
  • Vorfinanzierungsmodell: Zwischen dem öffentlichen Auftraggeber und dem Auftragnehmer wird ein Bauvertrag, beispielsweise über einen Fernstraßenabschnitt, geschlossen. Der Auftragnehmer stundet die Baukosten. Der Auftraggeber leistet nach Abnahme des Bauwerkes Ratenzahlungen über einen Zeitraum von ca. 15 bis 20 Jahren. Der Auftragnehmer verkauft die Vergütungsforderungen aus dem Bauvertrag an eine Bank.
  • Leasingmodell: Der öffentliche Auftraggeber, z. B. die Kommune, vergibt neben der Errichtung auch die Finanzierung der baulichen Anlage an den Auftragnehmer. Dieser vermietet die bauliche Anlage anschließend an die Kommune.

Das Kooperationsmodell stellt wegen der Beteiligung der öffentlichen Hand und eines privaten Unternehmens an einem Gemeinschaftsunternehmen eine PPP im engeren Sinne dar. Konzessionsmodell und Betreibermodell sind wegen der damit verbundenen Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatunternehmen ebenfalls eine PPP. Dagegen fallen materielle und formelle Privatisierung eigentlich nicht unter den Begriff der PPP, da bei ihnen die Aufgaben entweder allein durch ein privates oder allein durch ein staatlich beherrschtes Unternehmen wahrgenommen werden. Das Vorfinanzierungsmodell und das Leasingmodell sind ebenfalls nicht als PPP im eigentlichen Sinne anzusehen; denn dabei geht es im wesentlichen nur um die Erweiterung des Bauauftrags um Finanzierungsdienstleistungen. Dagegen fehlt es an einem dauerhaften Zusammenwirken von öffentlichem und privatem Sektor wie insbesondere beim Kooperationsmodell, aber auch beim Konzessionsmodell und Betreibermodell. Dennoch werden jene Modelle oft in einem weiteren Sinne als PPP bezeichnet.

 

Bislang sind in Deutschland noch nicht viele Public Private Partnerships realisiert worden. Die Bundesregierung hat jedoch die Notwendigkeit erkannt, öffentliche Aufgaben vermehrt unter Einbeziehung privater Unternehmen und mit Hilfe privater Finanzierungsmittel zu erfüllen. Angesichts der knappen Haushaltsmittel wird dies in Zukunft unvermeidlich sein. Die Haushaltsmittel, die zur Zeit jährlich für Neubau, Ausbau und Erhaltung von Straßen, Schienenwegen und Wasserstraßen zur Verfügung stehen, sind viel zu gering, um die notwendigen Investitionen zu ermöglichen. Der Markt für jedwede Formen der Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor wird daher in Zukunft weiter wachsen.

 

Die vorgenannten Modelle sind nur eine recht grobe Einteilung der Formen von Public Private Partnerships. Typische Transaktionsstrukturen, etwa bei privatfinanzierten Infrastruk-turprojekten, haben sich noch kaum durchgesetzt. Ein Grund liegt darin, dass es in Deutschland, anders als in Großbritannien die Treasury Task Force oder Partnerships UK, bisher keine zentrale Regierungsstelle zur Unterstützung von Public Private Partnerships gibt.

 

2. Künftige Entwicklung

In zahlreichen Ländern wie insbesondere in Großbritannien haben Public Private Partnerships in den letzten Jahren eine große Bedeutung für die Modernisierung der öffentlichen Infrastruktur und die Verbesserung öffentlicher Dienstleistungen erlangt. Die UNO und die Weltbank fördern ebenfalls den Einsatz privaten Kapitals, um auf diese Weise gerade auch in Osteuropa und in Ländern der dritten Welt den Ausbau der öffentlichen Infrastruktur zu beschleunigen.

 

Die deutsche Bundesregierung hat ebenfalls erkannt, dass durch Einsatz privaten Kapitals und durch Public Private Partnerships der Ausbau der öffentlichen Infrastruktur und die Modernisierung öffentlicher Dienstleistungen wesentlich gefördert werden können und müssen. Deshalb ist zu erwarten, dass die Rahmenbedingungen für Public Private Partnerships in naher Zukunft wesentlich verbessert werden und der Markt für Bauleistungen und Dienstleistungen, insbesondere Finanzierungen, im Rahmen von Public Private Partnerships erheblich wachsen wird.

 

Zu diesem Zweck sind einige gesetzliche Verbesserungen notwendig. Hierzu zählen vor allem Regelungen für eine angemessene und verlässliche Gebührenerhebung. In steuerrechtlicher Hinsicht sind bestimmte wirtschaftliche Tätigkeiten öffentlich-rechtlicher Unternehmen im Vergleich zu privaten Unternehmen begünstigt. Um Hemmnisse bei der Verlagerung öffentlicher Aufgaben auf privatrechtlich organisierte Unternehmen zu beseitigen, müssten solche steuerlichen Ungleichbehandlungen behoben werden. Ferner sind Klarstellungen und Verbesserungen im Vergaberecht notwendig, um große Infrastrukturprojekte zügig und mit beherrschbaren rechtlichen Risiken vergeben zu können. Förderlich wäre es außerdem, wenn in Deutschland eine zentrale Koordinierungs- und Beratungsstelle für Public Private Partnerships geschaffen würde. Diese könnte es übernehmen, geeignete Projekte für Public Private Partnerships auszuwählen und die öffentliche Hand bei Vorbereitung und Durchführung von Projekten beratend zu unterstützen; ferner könnte sie typische Transaktionsstrukturen für die verschiedenen Anwendungsfälle von Public Private Partnerships und standardisierte Vertragsmuster entwickeln.

 

Dr. Eckart Putzier
Putzier ? Rechtsanwälte und Notar

 

Berlin, im September 2001

 
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